本文由中央财经大学法学院教授邓建鹏原创，授权金色财经首发。

在2021年9月，中国人民银行联合最高法院、最高检察院及其它部委发布《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，这份《通知》首次提出，“泰达币等虚拟货币具有非货币当局发行、使用加密技术及分布式账户或类似技术、以数字化形式存在等主要特点，不具有法偿性，不应且不能作为货币在市场上流通使用。”这是央行自2013年首次出台涉及虚拟货币的监管文件以来，第一次注意到泰达币等稳定币的风险，也是首次尝试规制泰达币等稳定币。笔者对稳定币多年来一直高度关注。尤其是这种不受监管的稳定币泰达币，据统计其份额的60％左右由中国投资者持有，因此对中国公民财产权益的潜在风险最为巨大。笔者一直认为，以泰达币为首的稳定币，应该引起中国金融监管机构的高度重视，本文针对稳定币的巨大潜在风险，试提出一系列监管对策，供金融监管部门参考。

一、借鉴域外稳定币监管的实践经验

稳定币凭借价格稳定机制、无准入门槛、可编程、支付成本低、快速跨域流通的全球网络效应等优势，具有被广泛采用的潜力，为国际社会和主权国家应对其风险带来挑战。尤其中国投资者已成为稳定币交易的主力，而我国学者尚未针对稳定币风险全面研究，明确相关监管规则，采取有效措施。如何应对稳定币风险并将其纳入监管规制？本部分在借鉴域外稳定币监管经验的同时，拟结合稳定币的经济活动探讨其法律属性，以确定监管指向，并提出稳定币风险应对的具体之路。

应对抵押型稳定币的风险正成为国际社会和主权国家金融监管机构的当务之急。2019年以来，一些研究者及监管机构开始探索抵押型稳定币的监管思路。

第一，采取原则监管并推进规则设计。道格拉斯·阿纳提出稳定币的五大监管原则，即准入监管、非正式合作手段、制定国际标准、针对“全球稳定币”实施特殊监管和考量稳定币对传统银行去中介化的影响。^[32]在明确监管原则基础上，学者进一步探索将稳定币纳入现有法律框架构建其法律基础的可能性，例如明确稳定币支付终局规则、适用善意取得规则等，将抵押型稳定币视为对法定资产或虚拟货币的间接持有凭证，可参照证券法“证券间接持有（代持）”的规则予以法律承认和处理。^[33]320

第二，明确稳定币监管主体和范围。美国货币监理署鼓励商业银行为有监管的稳定币提供资金托管服务，并严格要求托管银行监控客户关系、托管资金来源和用途，实施风险评估。^[34]欧盟将稳定币纳入欧洲银行业管理局的监管范围，就稳定币的注册资金、发行规模、市场准入等内容和流程发布了较为全面的监管法令，重点关注发行商资金管理、准备金托管和投资者权益保护3方面。^[35] 学者进一步梳理了稳定币的监管范围，包括合规治理、财务真实、支付系统的安全和效率、网络安全和运营弹性、数据隐私、投资者权益保护、征税等方面；对在全球范围流通的稳定币，还需特别关注其对货币政策传导、金融稳定、国际货币体系和公平竞争的影响。^[36]

第三，监管机构可充分发挥区块链金融市场交易服务中介和二级市场的作用，加强对虚拟货币交易所和传统金融中介的监管，并加强国际金融监管机构的监管指引。近年来国际金融组织，如七国工业集团（G7）、金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会和金融行动特别工作组等纷纷发布研究报告、监管指南，搭建稳定币监管框架。如金融稳定委员会发布了针对全球稳定币的十项高级别监管建议；巴塞尔银行委员会将稳定币纳入宏观审慎的资本充足监管框架 ^[37]；反洗钱金融行动特别工作组针对稳定币反洗钱、反恐怖融资发布了系列监管框架和行动指南。^[38]

可见，国外监管机构和学者对抵押型稳定币的监管应对存在较高共识，借鉴金融科技、区块链金融的监管规则加强稳定币监管，穿透抵押型稳定币的功能实质，从监管原则、监管主体、监管内容和监管手段多方位搭建稳定币规制框架，为我国监管稳定币提供借鉴。

然而，上述域外稳定币监管研究存在3方面不足：

（1）法律性质认定方面，已有研究大多从经济学角度分析稳定币与货币的关系，未详细分析不同稳定币的法律属性，这也导致了对稳定币的监管执法和相关司法裁判存在诸多困惑；

（2）在监管策略上，上述研究仅部分提及美国、欧盟和国际组织对法币抵押型稳定币的监管应对，如何将所有类型的稳定币纳入监管框架，已有研究尚未覆盖；^[36]

（3） 在研究方法上，上述对稳定币的监管策略大多偏应然分析，缺乏实然层面的案例研究和实践考察，多元的监管维度、视角和方法有待继续发掘。

二、明确稳定币的法律属性

现实世界中，司法机构有效应对涉及稳定币的诉讼，明确其法律属性是前提。部分学者从货币国家理论、信用理论、制度理论等出发，得出稳定币不等同于法定货币的结论。^[26]其原因有三：（1）稳定币由中心化的私主体发行，由私人机构或算法充当信用中介和做市，信用基础薄弱；（2）稳定币虽然具有数字货币形态的外在表达且具有某些货币的职能，但其不为主权国家政府和法律认可；（3）目前稳定币市场规模和使用场景有限，应对外部冲击的能力弱，且市场上多种私人稳定币相互冲突，不能形成完整和独立的货币制度，因而稳定币不会动摇主权货币地位。^[39]25-35

基于此，学者分别根据美国、欧盟等国家/地区的法律框架，从准货币、非货币资产等角度探索稳定币的法律属性。主要有两种观点，即货币代币说和金融工具说。货币代币说以欧盟、英国和美国部分学者和监管机构为代表。根据英国支付服务监管法令，泰达币等法币抵押型稳定币可能符合“电子货币”的监管框架。^[40]在美国部分州（如德克萨斯州），稳定币被认为是“金钱或货币价值”的载体，代表可以赎回法币的债权，即现金代币或美元代币。^[41]58-79换言之，穿透经济实质，抵押型稳定币实质上代表货币形式的现钞和活期存款，可作为现金化电子代币^[17]1-47，属于准货币的范畴。与上述不同的是，有学者认为稳定币因其背后锚定的资产或根据算法机制发行的债券、股权性代币，可视为投资资产凭证或集合资产计划，纳入欧盟《金融工具市场指令》的规制范围。^[42]1-20稳定币作为区块链金融领域的金融工具或金融资产 ^[43]135，代表发行者的债务和投资者的债权，用于交易和投资。 

可见，作为新生事物，稳定币的本质和法律属性的认定是一个复杂的过程，不同国家法律和监管机构的理解不同，可能得出不同的结论。本文认为，根据我国新修订的《中国人民银行法（征求意见稿）》第22条“任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通”的立法精神，不宜将境外私人机构发行的美元抵押型稳定币（如泰达币）作为电子货币纳入现行支付体系，可将锚定美元的法币抵押型稳定币视为代表美元资产债权的美元代币即外币代币，按照外汇管理相关规定进行监管或实施较严格的限制。对虚拟货币抵押型稳定币和算法型稳定币，其结构设计和运营更偏向创新的金融产品，可将其纳入金融工具范畴，作为具有支付功能的投资工具或另类资产，更有助于指导国内监管和司法实践。进一步的问题是，在选择并明确稳定币法律属性的基础上，如何对其