对于加密货币这个新生行业，监管的重要性不言而喻，尤其在行业已经野蛮发展了几年之后，加密货币已经成为市场中不能忽视的一部分。对加密货币监管的范围和强度需要非常谨慎，因为加密货币总是和区块链技术同时出现，后者被誉为下一代互联网技术。监管过严会抑制技术创新，监管宽松则会影响本国甚至全世界的金融稳定性。受到比特币起源和互联网技术发展的影响，很多加密货币项目诞生于美国或者欧洲，这两地的监管策略也常被讨论，也成为行业发展的风向标。本文重点讨论美国监管政策的进展与展望，根据美国监管机构过往对加密货币监管的措施，以及近期对外的表态，分析美国加密货币行业参与方可能面临的监管政策。

背景

加密货币行业从诞生至今只有十余年的历史，仍处于快速发展阶段，创新技术和概念不断更新，例如智能合约，PoS，ICO，分叉币，IEO，DeFi 等等。加密货币发行在去中心化的区块链网络中，这不意味着他们可以毫无边界地发展，免受监管约束。行业日新月异，同样需要监管跟上他们步伐，但现实是监管政策一直落后于技术进展，甚至很多加密货币的相关业务还处于没有监管的状态。

监管同样是加密货币行业重要的一部分，每次政策的颁布既是限制了业务发展边界，也在扩展合规项目的规模，很多情况下甚至决定了项目命运。这同时要求监管方案要谨慎决定，限制太多会扼杀创新，过于宽松会导致行业的乱象，因此鼓励创新和维持金融稳定性之间的平衡是监管要面临的主要问题。通过项目规模决定监管策略是解决这个问题的方案之一，监管机构会预先判断项目的规模以及影响力，针对不同规模的项目采用不同的监管策略。对业务规模较大的项目采用严监管的方式，对规模较小的项目则放松要求。在后面的监管机构采取的行动中也能看出，会优先对体量大的项目进行监管和惩罚。

在美国的法律体系中，对于大部分与加密货币相关的业务，都没有特定的可以遵循的法规可以参考。一般情况下，美国监管机构建议参考「三同」原则对其进行规范，即「相同业务，相同风险，相同规则」。也就是如果没有加密货币针对性的法规，监管方案就是对结合业务找到已存在的法案，按照套用已有法案的要求进行监管。例如在加密货币在发行时，如果代币被归为证券属性的话，就要受到证券交易委员会的监管，对发行方也有信息披露的要求。

美国各监管机构互相独立，根据职能划分有各自的监管领域，加密货币行业涉及到的不同业务也归于不同的机构监管范围。这些机构中有些针对加密货币发布了具体的法案或者指导，有些仍在参考之前的法律规定。其中对加密货币表态较多的是美国证券交易委员会（SEC），负责证券业的监督管理，是直属美国联邦政府的独立机关。发行加密货币的过程类似于发行证券，因此 SEC 对加密货币领域非常关注。美国商品期货交易委员会（CFTC）同样是独立机构，负责美国商品期货、期权市场的监管。例如比特币和以太坊被归为商品属性后，涉及他们的期货交易平台就在 CFTC 的管辖范围内。美国国家税务局（IRS）隶属于美国财政部，主要提供税务相关的服务以及解决偷税漏税问题。考虑到加密货币买卖会涉及到个人收入的增长，IRS 会针对加密货币的纳税问题提出参考意见。美国货币监理署（OCC）同样属于美国财政部的一部分，主要对与银行相关的加密货币业务发表意见，包括使用区块链和稳定币作为金融系统中结算设施。还有同样属于美国财政部的美国金融犯罪执法网（FinCEN）职责在于对加密货币用于犯罪的可能行为加以监控，经常向涉及加密货币业务的企业提出要求。美国司法部（DOJ）会在涉及加密货币的违法行为中进行执法。除此之外，各州政府部门也会参与到与加密货币相关的监管中，例如纽约金融服务部（NYDFS）。

目前美国监管机构对加密货币采取的措施

除了针对某些犯罪行为的联合行动外，总的来说美国监管机构还是在各自领域单独对加密货币行业采取行动，在某些方面，监管机构还会存在竞争关系。下文是对各监管机构已采取措施进行的总结，这有助于我们分析监管未来可能采取的行动。

美国证券交易委员会（SEC）

SEC 的监管权力在证券领域，如果加密货币具有证券属性，或者交易具有证券属性的代币，都会受到 SEC 监督。SEC 在 2019 年 4 月发布了区块链 token 监管指导方针，使用 Howey 测试对加密货币进行分类判断是否具有证券属性。目前除了比特币和以太坊以及稳定币明确为非证券型代币外，其他代币都被判定为证券的可能。

由于非法发行证券，已经有十几个项目受到了 SEC 的起诉和惩罚，尤其是融资规模较大和市值高的项目，例如 EOS，Tezos，Ripple 等，其中 Ripple 还在与 SEC 交涉中，Gram 也就是 Telegram 发行的代币在受到 SEC 监管后被直接叫停。STO （Security Token Offering）是针对发行证券型代币采取的方案，主要是通过证券发行豁免条款来省略 IPO 的过程，例如 Reg A+，Reg D，Reg S。这些豁免条款有发行规模，合格投资者或者一年内不得向美国投资者出售的要求。其中参考 Reg D 和 Reg S 的发行无需获得 SEC 审核批准，但需要向 SEC 报备。

SEC 还负责加密货币 ETF 的申请审核，至今为止十几个 ETF 申请均未获得通过。风险范围较小的加密货币信托产品得到了 SEC 的批准，例如灰度旗下的 GBTC 和 ETHE，这两者都是向 SEC 报告的产品。GBTC 的赎回功能，就是在被 SEC 处罚之后关闭的。除此之外，SEC 还要关注加密货币交易的监管，2020 年的《数字商品交易法》提到在交易数字商品时，要符合证券法的要求。合规的加密货币交易所在选择代币交易种类时，也会谨慎做出选择，避免可能的证券型代币。

美国商品期货交易委员会（CFTC）

被归为商品属性的加密货币则归属于 CTFC 的监管范围，尤其是涉及加密货币衍生品交易所的监管。在美国从事加密货币衍生品交易所需要获得 CFTC 的批准以及取得衍生品清算组织许可证（DCO）和指定合约市场牌照（DCN）两个牌照。CFTC 在 2017 年 12 月批准芝加哥期货交易所（CME）以现金结算的比特币期货上线，2021 年 2 月批准了以太坊期货。2019 年 9 月批准了 Bakkt 上线实物交割的比特币期货合约。

2020 年 9 月美国国会众议院议员提出了《数字商品交易法》，此法案扩大了商品交易法的范围，成为 CFTC 参考监管框架。在 CFTC 注册的交易所要遵守相关要求，包括交易所信息报告，利益冲突，最低资本要求，网络安全，隔离用户资产等。交易所对 CFTC 注册优先于向各州和地区的注册，这样可以节约合规成本。交易所注册登记是自愿的，不过注册是受到强烈建议的。
CFTC 会对在美国违法开展业务的交易所采取行动，BitMEX 经过调查显示一直为美国居民提供服务。2020 年 10 月 CFTC 对 BitMEX 提起诉讼，原因为未注册为期货委员会交易商，未注册为指定合约并提供非法期货，未对用户进行 KYC 等。

美国国家税务局（IRS）

IRS 重点关注于加密货币相关的税务事宜，早在 2014 年就发布了加密货币纳税指南，解释关于与加密货币相关的收入如何纳税的问题，其中与加密货币相关的交易、挖矿等收入是需要纳税的。2019 年 IRS 对 2014 年发布的指南进行了更新，新增了关于分叉和空投所得收入的税务要求，并向一万多个加密货币持有人发送信函要求他们为加密货币的相关投资而纳税，这些用户信息源自 Coinbase 交易所。IRS 还会使用访谈、搜索、社交媒体以及银行、信用卡和 Paypal 等交易记录，来调查用户是否出现逃税情况。

IRS 在 2020 年的纳税申报表中增加了一个新问题，询问纳税人在这一年内是否交易或购买过包括数字货币和加