财政部长珍妮特·L·耶伦在美国大学科戈德商学院创新中心就数字资产政策、创新和监管发表了讲话。

伯威尔总统，谢谢你的亲切介绍——很高兴再次和你在一起。我很高兴来到美国大学，这里的变革者正在改变世界。政府、学术界和商界的开创性领导人已经走过这些大厅，我很高兴来到这里讨论拜登政府对数字资产的态度。

几周前，拜登总统签署了一项行政命令，呼吁政府对数字资产政策采取协调和全面的方法。数字资产呈爆炸式增长，去年 11 月的市值从五年前的 140 亿美元达到 3 万亿美元。

数字资产可能相对较新，但它们是几十年来一直在形成的更大趋势的一部分——金融数字化。1990 年，互联网用户不足 300 万。现在，大约有 45 亿，我们理所当然地认为，我们财务生活的许多方面都可以通过适合我们手掌的小型互联网连接设备进行管理。

数字服务的这种增长开启了一个充满可能性和风险的世界，这在几十年前还显得很神奇。金融服务以及大多数行业都随着计算能力和连接性的指数级进步而发展。

最近，新技术增加了减少对银行和信用卡公司等中心化中介机构的依赖的可能性。2008 年，一个人（或一群人）使用化名 Satoshi Nakamoto 提出了一个分散的点对点系统来进行和处理支付。数字支付的一个关键挑战是防止相同的资产被重复使用。比特币白皮书提出了一种使用密码学验证交易的新方法，解决了所谓的“双花”问题。这种和其他与分布式账本技术相关的创新是基于区块链的数字资产的基础。  

随着时间的推移，比特币和其他加密货币的价格波动很大，这阻碍了它们在支付中的广泛使用。与其他支付方式相比，高额费用和较慢的处理时间可能会进一步抑制采用加密货币进行支付。实际上，您很难使用加密货币购买三明治或一加仑牛奶。其他数字资产——如稳定币或潜在的中央银行数字货币——可能会成功地被更广泛地用作一种交换手段，从而提高潜在的收益和风险。

支持者认为分布式账本技术将改变金融服务的其他方面，如交易、借贷和借贷。他们指出了诸如智能合约之类的功能，如果满足某些预先指定的条件，它会使用计算机代码自动执行协议。在设置更方便且成本与传统金融服务所需的成本相比具有竞争力的范围内，数字资产提供了扩展访问权限的潜力。

拜登总统的行政命令责成联邦政府的专家进行深入分析，以平衡数字资产的负责任发展与其带来的风险。这些任务将以六项政策目标为指导：第一，保护消费者、投资者和企业；二是维护金融稳定免受系统性风险影响；第三，降低国家安全风险；第四，提升美国的领导地位和经济竞争力；第五，促进公平获得安全和负担得起的金融服务；最后，支持负责任的技术进步，其中考虑到与隐私、人权和气候变化相关的重要设计考虑因素。在接下来的大约六个月里，财政部将与白宫和其他机构的同事合作，制作与这些目标相关的基础报告和建议。在许多情况下，行政命令的任务建立在财政部持续努力的基础上。

我不会预测这项工作将把我们带到哪里，但这并不意味着我们在没有指南针的情况下导航。数字资产可能是新的，但它们提出的许多问题都不是。过去，我们享受过创新带来的好处，也面临过一些意想不到的后果。

今天，我想分享五个经验教训，这些经验教训适用于我们应对这些新兴技术带来的机遇和挑战。这些经验教训涉及负责任创新的性质、适当护栏的结构、金融体系的基本面、我们在全球经济中的角色以及合作的价值。

第一课是…

我们的金融体系受益于负责任的创新

新技术建立在旧技术的基础上，随着时间的推移，一系列创新已经改变了金融服务。七十年前，大多数美国人使用硬币、现金和支票来管理他们财务生活的大部分方面。然后，在 1960 年代，IBM 的一位工程师将磁条附在塑料卡上，并引发了一种新的支付产品类别：信用卡和借记卡。这些创新促进了其他技术的发展，例如 ATM 机，可以 24/7 全天候使用现金。最近，计算机、互联网和手机推动了电子支付和在线商务的爆炸式增长。

尽管新技术使我们的金融系统对大多数美国人来说更有效率，但许多交易仍然需要很长时间才能结算。技术因素和商业激励措施的结合产生了每周数以千万计的美国人共同的令人沮丧的经历：他们的雇主寄出他们的薪水，但支票最多需要两天才能打到他们的银行账户。延迟导致使用高成本的支票出纳员或“发薪日”贷方及时拿到钱来支付账单。有些人被迫从已经很低的余额中提款，并被收取透支费用。估计表明美国人每年在此类费用和服务上花费 150 亿美元或更多——基本上是每个在职美国人大约 100 美元的税，主要是由于效率低下，

当您缩小并放眼国际时，该系统甚至更加昂贵和令人沮丧。

如果您居住在 G7 国家/地区，您可能需要支付低于 2% 的交易和转换费用才能跨境汇款。如果你住在发展中国家，你可能支付高达百分之十的费用。这些高昂的成本不成比例地影响了全球 2.5 亿多移民，他们平均每月向家人汇款 200 至 300 美元。数字资产的支持者设想了一种更高效的支付系统，无论您身在何处，都能实现即时交易和更低的成本。

该技术会兑现这一承诺吗？我认为现在说还为时过早。需要克服处理时间、成本和访问技术障碍等问题。美方积极参与G20应对跨境资金转移挑战和摩擦的工作。并且，美联储计划在 2023 年推出 FedNow，这是一种即时支付服务，可在美国支付系统内实现全年全天候实时支付。 

一些人还建议，引入中央银行数字货币或“CBDC”可能有助于提高支付系统的效率。作为中央银行的一项负债，CBDC 可能成为一种可与实物现金相媲美的可信货币，但可能会提供数字资产的一些预期收益。

根据行政命令，政府将发布一份关于货币和支付未来的报告。该报告将分析与潜在 CBDC 相关的可能设计选择以及对支付系统、经济增长、金融稳定、金融包容性和国家安全的影响。

应该接受在适当管理风险的同时改善我们的生活的创新。但我们也必须注意，过去的“金融创新”往往没有使工薪家庭受益，有时还会加剧不平等，引发非法金融风险，增加系统性金融风险。

这把我带到了我的下一课…

当监管跟不上创新的步伐时，弱势群体往往会遭受最大的伤害

我们在全球金融危机期间吸取了这个惨痛的教训。被称为“影子银行”的金融机构和新金融产品的爆炸式增长让危险的风险水平不断累积。从 2007 年开始，投资者对这些风险越来越警惕，一些大型机构开始步履蹒跚。很快，那些从未听说过“影子银行”或次级抵押贷款支持证券的人最终失去了工作和毕生积蓄。标准普尔 500 指数下跌了一半以上，家庭净资产急剧下降。由此产生的经济困境对美国黑人和其他有色人种来说最为严重和持久。我们需要确保数字资产的增长不会让类似危险的风险出现或导致对脆弱社区的不成比例的影响。

财政部已经与总统金融市场工作组、FDIC 和 OCC 合作研究稳定币，这是一种与稳定的价值来源（通常是美元）挂钩的加密货币。稳定币引发了政策问题，包括与非法金融、用户保护和系统性风险相关的问题。而且，它们目前受到不一致和分散的监督。

为了将他们的稳定币与一美元挂钩，大多数发行人表示他们用安全和流动的传统资产支持他们的硬币。这样，每当您想将稳定币换回一美元时，公司就有资金进行兑换。但是，目前，没有人可以向您保证这会发生。在压力大的时候，这种不确定性可能会导致跑步。

这不是假设。2021 年 6 月发生了稳定币挤兑，当时用于支持稳定币的资产价格急剧下跌，引发了稳定币赎回和价格进一步下跌的负反馈循环。